Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione Toscana, in
persona del Presidente della Giunta regionale pro-tempore per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge
della Regione Toscana n. 37 del 20 luglio 2018, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Toscana n. 32 del 25 luglio 2018,
recante «Interventi normativi relativi alla prima variazione al
bilancio di previsione 2018 - 2020» come da delibera del Consiglio
dei ministri in data 24 settembre 2018;
Premessa in data 25 luglio 2018, e' stata pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Toscana n. 32/2018 la legge
regionale n. 37 del 20 luglio 2018, recante «Interventi normativi
relativi alla prima variazione al bilancio di previsione 2018 2020».
Il Presidente del Consiglio ritiene che l'art. 3 della citata
legge regionale si ponga in contrasto con l'art. 117, comma 1, della
Costituzione, per violazione della disciplina europea relativa agli
aiuti di Stato.
Pertanto, con il presente atto chiede che ne sia dichiarata la
illegittimita' costituzionale, con conseguente annullamento, sulla
base delle seguenti considerazioni in punto di
Diritto
Violazione dell'art. 117 comma 1 della Costituzione.
La norma in rubrica, denominata: «Consorzio ZIA. Modifiche
dell'art. 32-septies della legge regionale n. 82/2015», dispone:
«1. Al comma 2 dell'art. 32-septies della legge regionale 28
dicembre 2015, n. 82 (Disposizioni di carattere finanziario.
Collegato alla legge di stabilita' per l'anno 2016), le parole:
«700.000.00» sono sostituite dalle seguenti: «1.200.000,00».
2. Dopo il comma 3-bis dell'art. 32-septies della legge regionale
n. 82/2015 e' aggiunto il seguente:
«3-ter. Per l'anno 2018 e' autorizzata la spesa di €
500.000.00, la cui copertura finanziaria risulta garantita dagli
stanziamenti della missione 14 «Sviluppo economico e competitivita'».
programma 01 «Industria, PMI e Artigianato», titolo 1 «Spese
correnti» del bilancio di previsione 2018-2020, annualita' 2018».
L'articolo in esame autorizza dunque un incremento di € 500.000
del contributo straordinario che la Regione Toscana eroga al
Consorzio Zona Industriale Apuana (ZIA), ai fini della copertura del
disavanzo economico finanziario risultante dalla chiusura della
gestione commissariale dello stesso, fissando la concorrenza massima
di € 1.200.000, contro il precedente limite di € 700.000.
Il Consorzio ZIA e' un ente pubblico economico finalizzato allo
stimolo delle attivita' industriali dell'area della Provincia di
Massa Carrara.
Tra le attivita' previste dallo Statuto, il Consorzio puo'
acquisire partecipazioni in societa' od imprese operanti nel
comprensorio della ZIA, concorrere alla formazione professionale dei
lavoratori, gestire immobili, impianti e servizi finalizzati al
servizio ed allo sviluppo delle imprese ed erogare servizi reali alle
imprese. (1)
L'Ente consorzia enti pubblici territoriali ed imprese private.
Alla luce di quanto descritto, il Consorzio ZIA si configura come
tua soggetto giuridico che svolge attivita' di carattere chiaramente
economico.
Tale configurazione descrive il suo carattere di impresa secondo
l'interpretazione che ne da' la giurisprudenza della Corte di
giustizia UE e la prassi della Commissione europea.
La disciplina nazionale ed europea degli aiuti di Stato e' stata
ben riassunta dalla Corte nella sentenza n. 179/2015 (enfasi
aggiunta):
«Gli aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno,
secondo la nozione ricavabile dall'art. 107 del TFUE (in precedenza
art. 87, paragrafo 1, del Trattato della Comunita' europea),
consistono in agevolazioni di natura pubblica, rese in qualsiasi
forma, in grado di favorire talune imprese o talune produzioni e di
falsare o minacciare di falsare la concorrenza, nella misura in cui
incidono sugli scambi tra gli Stati membri.
Le norme principali che regolano la competenza della Commissione
ed il procedimento per realizzare il sindacato sulla compatibilita'
degli aiuti di Stato e la relativa autorizzazione sono articolate nel
modo seguente.
L'art. 108, paragrafo 3, del TFUE dispone che: «Alla Commissione
sono comunicati, in tempo utile perche' presenti le sue osservazioni,
i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un
progetto non sia compatibile con il mercato interno a norma dell'art.
107, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal
paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non puo' dare
esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia
condotto a una decisione finale».
L'art. 45, comma 1, della legge n. 24 dicembre 2012, n. 234
(Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e
all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione
europea), stabilisce che: «Le amministrazioni che notificano alla
Commissione europea progetti volti a istituire o a modificare aiuti
di Stato ai sensi dell'art. 108, paragrafo 3, del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, contestualmente alla notifica,
trasmettono alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento
per le politiche europee una scheda sintetica della misura
notificata».
L'art. 3 del regolamento (UE) 18 dicembre 2013, n. 1407/2013
(Regolamento della Commissione relativo all'applicazione degli
articoli 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
sugli aiuti «de minimis» - che ha sostituito il regolamento della
Commissione europea 15 dicembre 2006, n. 1998/2006 (Regolamento della
Commissione relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del
trattato agli aiuti d'importanza minore «de minimis») - dispone: «1.
Le misure di aiuto che soddisfano le condizioni di cui al presente
regolamento sono considerate misure che non rispettano tutti i
criteri di cui all'art. 107, paragrafo 1, del trattato e pertanto
sono esenti dall'obbligo di notifica di cui all'art. 108, paragrafo 3
del trattato. 2. L'importo complessivo degli aiuti «de minimis»
concessi da uno Stato membro ad un'impresa unica non puo' superare €
200.000 nell'arco di tre esercizi finanziari. ...».
3.1. - I requisiti costitutivi di detta nozione di aiuto di
Stato, individuati dalla richiamata legislazione e dalla
giurisprudenza europea, possono essere pertanto cosi' sintetizzati:
a) intervento da parte dello Stato o di una sua articolazione o
comunque impiego di risorse pubbliche a favore di un operatore
economico che agisce in libero mercato; b) idoneita' di tale
intervento a concedere un vantaggio al suo beneficiario in modo tale
da falsare o minacciare di falsare la concorrenza (Corte di giustizia
dell'Unione europea, sentenza 17 novembre 2009, in causa C-169/08),
incidendo sugli scambi tra Stati membri; c) dimensione
dell'intervento superiore alla soglia economica minima che determina
la sua configurabilita' come aiuto «de minimis» ai sensi del citato
regolamento (UE) n. 1407/2013.
Gli interventi che presentano queste caratteristiche sono
qualificabili aiuti di Stato indipendentemente dalla fortuna
giuridica, che puo' assumere sembianze diverse quali, ad esempio,
sovvenzioni e contributi a vario titolo, prestiti a tasso agevolato,
garanzie contro un corrispettivo non di mercato, vendita di beni,
locazione di immobili, acquisizione di servizi a condizioni
preferenziali per le imprese, riduzioni fiscali, partecipazioni al
capitale di imprese a condizioni che non sarebbero accettate da un
buon investitore privato operante in normali condizioni di mercato.
La nozione di aiuto di Stato quindi di natura complessa ed
afferisce ad una serie ampia di transazioni economiche, le quali
hanno quale comune denominatore l'idoneita' ad alterare la
concorrenza nell'ambito del mercato europeo.
L'ordinamento europeo riserva alla competenza della Commissione
europea la verifica di compatibilita' dell'aiuto con il mercato
interno, nel rispetto delle norme e delle procedure previste dal
Trattato e dalla legislazione comunitaria.
Per questo motivo e' stato affermato che «Ai giudici nazionali
spetta solo l'accertamento dell'osservanza dell'art. 108, n. 3, TFUE,
e cioe' dell'avvenuta notifica dell'aiuto. Ed e' solo a questo
specifico fine che il giudice nazionale, ivi compresa questa Corte,
ha una competenza limitata a verificare se la misura rientri nella
nozione di aiuto» (sentenza n. 185 del 2011) secondo la
configurabilita' astratta della fattispecie e, ove questa sussista,
se i soggetti pubblici conferenti gli aiuti rispettino adempimenti e
procedure finalizzati alle verifiche di competenza della Commissione
europea».
Orbene, applicando i suddetti principi al caso in esame si evince
che:
a) l'aiuto e' stato concesso dalla Regione ed e' quindi a
carico della finanza pubblica;
b) il beneficiario e' un soggetto che opera sul mercato con
la conseguenza che la misura e' idonea a falsare (o a minacciare di
falsare) la concorrenza;
c) l'importo e' nettamente superiore al tetto del «de
minimis» previsto dal regolamento (CE) n. 1407/2013.
Ne consegue che l'intervento posto in essere dalla Regione
Toscana con la norma in esame, diretto a coprire disavanzo economico
finanziario risultante dalla chiusura della gestione commissariale
del Consorzio, esprime la natura di aiuto di Stato.
In tale situazione sussisteva l'obbligo per la Regione da un lato
di comunicare il progetto alla Commissione europea, dall'altro di
sospendere l'erogazione dell'aiuto (clausola di standstill)
subordinandola alla positiva approvazione del progetto da parte della
stessa Commissione.
Risultano pertanto violati sia l'art. 108, par. 3 del TFUE, sia
l'art. 45, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 234 quali norme
interposte.
Si richiama da ultimo quanto anche di recente precisato dalla
Corte al riguardo, «la legislazione regionale, volta a prevedere
contributi e aiuti puo' ritenersi conforme al riparto costituzionale
delle materie, qualora sia coerente con la disciplina del diritto
dell'Unione europea sugli aiuti di Stato (sentenza n. 217 del 2012)»
(sentenza n. 98/2017).
Alla luce delle considerazioni svolte si ritiene che l'art. 3
della legge regionale Toscana n. 37/18 sia costituzionalmente
illegittimo per violazione dell'art. 117, comma 1, della
Costituzione, in quanto la disposizione risulta in contrasto con la
disciplina europea relativa agli aiuti di Stato ed in particolare con
l'art. 108, par. 3 del TFUE e l'art. 45, comma 1; della legge 24
dicembre 2012, n. 234.
(1) Dalla visura del registro delle imprese (allegato 2) risulta che:
«1. il Consorzio, allo scopo di valorizzare le risorse del
territorio finalizzate ai processi di industrializzazione, nel
rispetto dei piani urbanistici dei comuni ed in adempimento di
quanto previsto dalle leggi di cui al precedente art. 1, provvede
in particolare a: 1.1. promuovere lo studio ed attuare
direttamente l'esecuzione di infrastrutture ed opere di
sistemazione di terreni ed impianti, nonche' la manutenzione di
quanto gia' in esercizio e dei servizi relativi; 1.2. realizzare
e gestire, in collaborazione con le associazioni imprenditoriali
e la C.C.I.A.A., infrastrutture per l'industria, rustici
industriali e servizi reali alle imprese; 1.3. chiedere
l'espropriazione degli immobili compresi entro il perimetro della
zona industriale Apuana e nei territori dei comuni consorziati,
nei limiti e secondo le norme stabilite dal R.D.L. 24 luglio
1938, n 1266, dal decreto legislativo C.P.S. 3 aprile 1947, n.
372 modificato dal decreto-legge 31 marzo 1948, n. 242, dalla
legge 21 luglio 1950, n. 818, dalla legge 31 marzo 1968, n. 435 e
dalle leggi regionali 7 maggio 1985, n. 59 e 14 giugno 1989, n.
39; 1.4. promuovere e favorire la soluzione di ogni altro
problema tecnico attinente l'impianto ed il funzionamento degli
stabilimenti industriali e/o artigianali; 1.5. promuovere ed
attivare iniziative per il riutilizzo delle aree dismesse a
seguito di cessazione di precedenti attivita' o per sottoutilizzo
da parte dei proprietari, in attuazione del disposto dell'art. 2
del decreto-legge 31 marzo 1948, n. 242, sia entro il perimetro
della zona industriale Apuana, che nel territorio dei comuni
consorziati; 1.6. gestire immobili, impianti e servizi anche di
carattere tecnologico finalizzati al solo servizio ed allo
sviluppo delle imprese, che insistono nel comprensorio della zona
industriale apuana e nei territori dei comuni consorziati; 1.7.
collaborare con le competenti autorita' nazionali, regionali,
provinciali e locali, nella elaborazione degli strumenti della
pianificazione territoriale, nel controllo della sicurezza e
salubrita' degli impianti, rendendosi parte attiva per il
rispetto della normativa urbanistica; 1.8. assumere iniziative,
in collaborazione con la C.C.I.A.A. e le associazioni
imprenditoriali, per l'orientamento e la formazione professionale
de lavoratori da impiegarsi nella zona industriale, per la
qualificazione degli imprenditori ed ogni altro servizio
formativo connesso a soggetti partecipanti alla produzione
industriale; 1.9. promuovere iniziative pubbliche e/o private per
creazione di nuove imprese e per la qualificazione di quelle
esistenti, anche attraverso la costituzione di associazioni e
consorzi; 1.10. acquisire partecipazioni in societa' od imprese
operanti nel comprensorio della zona industriale Apuana e nei
territori dei comuni consorziati, per la nascita di nuove
industrie o per il consolidamento di quelle esistenti o per la
fornitura di servizi di tipo industriale; 1.11. concorrere a
regolare la distribuzione degli insediamenti produttivi nel
territorio di competenza; 1.12. assumere funzioni di «Sportello
unico» per le imprese della zona industriale Apuana in accordo e
collaborazione degli enti locali competenti in materia; 1.13.
collaborare con le amministrazioni locali alla predisposizione
degli strumenti urbanistici relativi alla zona industriale e piu'
in generale alle aree produttive; 1.14. gestire direttamente o
tramite societa' all'uopo costituite, centri di servizi
all'impresa; 1.15. offrire, di concerto con le associazioni di
categoria, servizi reali alle imprese dell'area ZIA con lo scopo
di promuovere e favorire la nascita di filiere produttive, di
aumentare la loro dimensione, di rafforzare la loro capacita'
competitiva e tecnologica, stimolando e organizzando la domanda
di innovazione e di ricerca proveniente dalle imprese; 1.16.
svolgere e promuovere ogni altra iniziativa o servizio comunque
connessi ai propri fini e alla produzione industriale.